Türkiye’de binlerce kurum günlük ortalama 377 ihale gerçekleştiriyor

YAĞIZ ALP TEKİN

ÖMER ÖZGEN

Kısa Dalga - Yolsuzluk, ekonomik krizle mücadele eden bir Türkiye’de, tamamlanamayan altyapı projeleri, devlet okullarında dağıtılamayan öğle yemekleri ve artan vergiler anlamına geliyor. Kamu kaynaklarının doğru kullanılmaması, toplumun en kırılgan kesimlerini daha da savunmasız bırakıyor. Her ihalede verimsiz harcanan kaynaklar, bir çocuğun eğitiminden, bir hastanın tedavisinden veya bir ailenin geçiminden eksiliyor.

Türkiye’de 2023 itibarıyla Kamu İhale Kanunu’na tabi binlerce kurum günlük ortalama 377 ihale gerçekleştiriyor. Ancak Sayıştay raporları, denetim eksikliklerinin ve ihale süreçlerindeki usulsüzlüklerin yaygınlığını gözler önüne seriyor. Bu raporlara göre, teknik şartnamelerde yapılan usulsüz değişiklikler, rekabeti engelleyerek kamu ihalelerinde ciddi sorunlara yol açıyor.

Birleşmiş Milletler, dünya genelinde kamu ihale harcamalarının %10-25’inin yolsuzluk nedeniyle kaybolduğunu belirtirken, Türkiye’nin 2022 itibarıyla harcamalarının %30’unu ihaleler üzerinden gerçekleştirdiği düşünüldüğünde, bu kayıpların boyutu daha net anlaşılmaktadır. Tam da 2025 için planlanan Kamu İhale Kanunu değişikliği ve e-Tedarik Sistemi gibi reformların gündemde olduğu bu dönemde, yazı serimizin üçüncü bölümünde teknik şartnamelerde yapılan usulsüz değişikliklerin devletin denetim ve yargılama süreçlerindeki izini sürdük.

Doğrudan temin yoluyla denetimsiz para transferi

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 22. maddesinde tanımlanan Doğrudan Temin Usulü, küçük ölçekli kamu ihtiyaçlarının, belirli şartlar altında, ihale yapılmaksızın hızlı bir şekilde karşılanmasına olanak tanır. Bu yöntem, özellikle özel nitelik gerektiren işler (22-a), uyum ve standardizasyon gerektiren alımlar (22-b), acil durumlar veya küçük ölçekli ihtiyaçlar (22-d) ve taşınmaz mal kiralamaları (22-e) gibi durumlar için tasarlanmıştır. Doğrudan temin usulü ihaleler düşük maliyetli alımlar veya yalnızca belirli kişi veya kuruluşlardan temin edilebilecek hizmetler için etkin bir çözüm sunarken, hızın denetim mekanizmalarının önüne geçmesi nedeniyle kötüye kullanıma açık bir zemin oluşturuyor.

Bu yöntem, şahsi satın alımlarınıza benzer bir şekilde, idarenin yalnızca bir firmayla iletişime geçerek ihtiyaç duyduğu mal veya hizmeti, ilan yapmadan, teminat almadan, ihale komisyonu kurmadan ve yeterlilik şartları aramadan, her yıl güncellenen parasal limitler dahilinde temin etmesine olanak tanır. Bu limitler örneğin geçtiğimiz sene, Büyükşehir Belediye sınırında bulunan idareler için 622.756 lira olarak belirlenmişti. İdarenin bütçesinin bu amaçla ayrılan yıllık ödeneğinin %10'unu aşmadığı sürece, sınırsız sayıda 622.756 liralık ödeme doğrudan temin yoluyla yapılabilir.

2024 yılının ilk altı ayında tüm kamu kurumlarında toplam 561.476 adet doğrudan temin sonucunda yaklaşık 65 milyon liralık satın alım yapılmıştı. Bu da o dönemde yapılan tüm ihale harcamalarının yaklaşık %8’inin doğrudan teminle yapıldığını gösteriyor. Geçmiş dönemlerle karşılaştırıldığında bir artış trendi görmek mümkün:

Doğrudan Teminle yapılan ihale harcamalarının o sene yapılan tüm harcamalara oranı*Bilgiler ilgili yılların Kamu İhale Alımları İzleme Raporlarından alınmıştır.

Doğrudan teminle yapılan en yaygın usulsüzlük yöntemlerinden biri, normal şartlarda ihale prosedürüne tabi olması gereken işlerin parçalara bölünerek doğrudan temin yöntemiyle istenilen şirkete verilmesidir. Bu konuda sayısız örneğe rastlamak mümkün:

Balıkesir Büyükşehir Belediyesi – Mobilya Alımları
2021 Sayıştay Raporuna göre ,121 bin 405 TL’lik doğrudan temin limitinin altında kalmak için alımlar dört ayrı ödeme ile parçalara bölünmüş ve toplamda 470 bin 560 TL doğrudan temin yöntemiyle ödenmiştir. Bu yöntemle, açık ihale prosedürlerinden kaçınılmış ve yasal sınırların kötüye kullanılması kamu zararına yol açmıştır.

İzmir Seferihisar Belediyesi – Mal Alımlarında Parçalara Bölme Yöntemiyle Doğrudan Temin

2018 yılı Sayıştay Raporu’na göre, İzmir Seferihisar Belediyesi’nde 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'na aykırı şekilde mal alımları gerçekleştirilmiştir. Normalde temel ihale usulleriyle yapılması gereken ve aynı ihale konusu iş kapsamında değerlendirilebilecek mal alımları, mevzuatta öngörülen parasal sınırların altında kalacak şekilde parçalara bölünmüş ve doğrudan temin yöntemiyle gerçekleştirilmiştir. Bu yöntemle benzer veya aynı nitelikteki mal ve malzeme ihtiyaçlarının çok sayıda işlemle aynı yükleniciden temin edildiği tespit edilmiştir.

Osmaniye Belediyesi – Doğrudan Teminle Alımlar

2018 yılı Sayıştay Raporu’na göre, Osmaniye Belediyesi 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’na aykırı olarak ihale ile yapılması gereken mal ve hizmet alımlarını kısımlara bölerek doğrudan temin yöntemiyle gerçekleştirmiştir. Kanunun 5. maddesi, eşik değerlerin altında kalmak amacıyla alımların bölünmesini yasaklamasına rağmen, belediye bu yöntemle parasal limitlerin altında kalmayı hedeflemiş ve ihale komisyonu kurma ile yeterlik şartlarını arama zorunluluklarından kaçınmıştır. Bu uygulama, rekabet ve şeffaflık ilkelerine açıkça aykırı olarak kamu zararına yol açmış, belediye ise satın alma süreçlerini iyileştirme sözü vererek hatasını kabul etmiştir.

Sinop Üniversitesi – Yapım İşlerinin Parçalara Bölünerek Doğrudan Teminle Alınması

2022 yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu'na göre, Sinop Üniversitesi’nde bazı yapım işleri, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’na aykırı olarak parçalara bölünerek doğrudan temin yöntemiyle gerçekleştirilmiştir. Kanunun 5. maddesi, eşik değerlerin altında kalmak amacıyla işlerin bölünmesini açıkça yasaklamasına rağmen, usulsüz bir şekilde kullanıldığı tespit edilmiştir.

Yukarıdaki örneklerden de gördüğümüz gibi ihaleyle yapılması gereken alımların parçalara bölünmesi metodu çok sık başvurulan bir yöntem. Peki Sayıştay raporlarında açıkça tespit edilen bu metodu uygulayarak potansiyel kamu zararı yaratan görevlilere herhangi bir yaptırım uygulandı mı?

Danıştay 2. Daire Başkanlığı, 2024

Kırıkkale, Sulakyurt İlçe Emniyet Amiri olarak görev yapan davacının, akaryakıt alımlarında usulsüzlük yaparak kamu zararına neden olduğu gerekçesiyle aldığı 24 ay uzun süreli durdurma cezası Danıştay tarafından iptal edildi. Mahkeme, davacının eylemlerinin kamu zararına yol açtığını kanıtlayan kesin ve inandırıcı deliller sunulmadığını belirtti. Davanın hukuka aykırı olduğu gerekçesiyle İdare Mahkemesi kararı bozuldu ve dosya, yeniden değerlendirme yapılmak üzere ilgili mahkemeye gönderildi.

Yargıtay 5. Ceza Dairesi, 2024

Doğrudan temin yöntemiyle yapılan alımlarda ihaleye fesat karıştırma suçunun oluşmadığına hükmedildi. Yargıtay, doğrudan temin yönteminin ihale usulü olmadığını ve bu nedenle ihaleye fesat suçunun yasal unsurlarının bulunmadığını belirtti.

Sayıştay 2. Dairesi, 2008

Rektörlüğün müzik ses sistemi ihtiyacını açık ihale yerine, alımları parçalara bölerek doğrudan temin yöntemiyle karşılaması eleştirildi. Sayıştay, işlemin 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'na aykırı olduğunu belirtti ve sorumlular hakkında idari soruşturma başlatılmasını talep etti. Kamu zararının sorumlulardan tahsili ve uygulamanın mevzuata uygun hale getirilmesi gerektiği vurgulandı.

Yargıtay 5. Ceza Dairesi, 2014

Bir huzurevi tefrişatında işlerin elektronik, sağlık, kırtasiye gibi bölümlere ayrılarak doğrudan temin yöntemiyle alım yapılmasının, zincirleme görevi kötüye kullanma suçunu oluşturduğu belirtildi. Yargıtay, sanıkların beraat kararını bozarak işlemin Kamu İhale Kanunu’na aykırı olduğunu değerlendirdi.

Sayıştay Temyiz Kurulu, 2020

Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında işler parçalara bölünerek doğrudan temin yöntemiyle alım yapılması ve mevzuatta öngörülen azami tutarın üzerinde ödeme yapılması kamu zararına neden oldu. Sayıştay, 4734 sayılı Kanun’a aykırılık nedeniyle tazmin hükmü verdi ve kararı onadı.

Danıştay 12. Daire Başkanlığı, 2022

İstanbul’da bir PTT müdürünün, motorlu araçların bakım ve tamir işlemlerini usulsüz şekilde tek bir firmada yaptırması nedeniyle disiplin cezası hukuka uygun bulundu. Davacının temyiz talebi reddedildi ve aylıktan kesme cezası onandı.

Ağır Ceza Mahkemesi/Yargıtay 5. Ceza Dairesi, 2024

Keşan Kültür ve Turizm Festivali kapsamında belediye yetkililerinin doğrudan temin sınırını aşan mal ve hizmet alımları nedeniyle zimmet ve resmi belgede sahtecilik suçlarını işlediği iddia edildi. Yargıtay, yerel mahkemenin kararı için bozma kararı vererek işlemin zimmet suçu olabileceğini belirtti.

Asliye Ceza Mahkemesi/Yargıtay 5. Ceza Dairesi, 2019

Mahmutlar Belediye Başkanı’nın işleri parçalara bölerek doğrudan temin yöntemiyle alım yapmasının menfaat sağladığı iddiasıyla zincirleme görevi kötüye kullanma suçundan beraat kararı bozuldu. Yargıtay, işlemlerin Kamu İhale Kanunu’na aykırı olduğunu değerlendirdi.

Asliye Ceza Mahkemesi/Yargıtay 5. Ceza Dairesi, 2014

Sanıkların doğrudan temin limitleri altında kalmak amacıyla işleri bölerek alım yapmasının menfaat sağladığı gerekçesiyle görevi kötüye kullanma suçu işlendiği iddia edildi. Yerel mahkemenin beraat kararı Yargıtay tarafından yetersiz bulundu ve bozuldu.

Sayıştay Temyiz Kurulu, 2015

Doğrudan temin yöntemiyle usulsüz fiyat araştırması yapılarak alım gerçekleştirilmesi ve kamu zararına yol açılması nedeniyle sorumlular hakkında tazmin hükmü verildi. Kurul, işlemin hukuka aykırı olduğunu vurguladı.

Asliye Ceza Mahkemesi/Yargıtay 5. Ceza Dairesi, 2005

Zincirleme şekilde doğrudan temin yöntemiyle usulsüz alım yapıldığı gerekçesiyle sanıklar hakkında görevi kötüye kullanma suçundan dava açıldı. Yargıtay, zamanaşımı süresinin dolduğu gerekçesiyle davayı düşürdü.

Asliye Ceza Mahkemesi/Yargıtay 5. Ceza Dairesi, 2009

Doğrudan temin yöntemiyle yapılan alımlarda usulsüzlük ve menfaat sağlanması gerekçesiyle sanıklara açılan davada, beraat kararı yetersiz gerekçeyle bozuldu. Yargıtay, yerel mahkemeden eksikliklerin giderilerek yeni bir yargılama yapılmasını istedi.

Fakat ne kadar uygulanıyor?

Sayıştay’ın kamu kurumları için hazırladığı denetim raporlarında doğrudan teminle ihalenin parçalara bölünmesine sık sık rastlanıyor. Raporlarda bu tespitin yapıldığı bölümlerde idarenin savunması alınıyor ve taradığımız 10’a yakın raporda da usulsüzlüğün bir daha yapılmaması gerektiği uyarısıyla bir sonraki tespite geçiliyor.

Örneğin Ankara Etimesgut Belediyesi 2018 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporundaki parçalara bölünme tespitinden sonra

Kamu idaresi cevabında “...Bundan sonra bu tür konularda mevzuat hükümlerine uyum hususunda dikkat edilecektir." derken Sayıştay’ın bu usulsüzlüğe karşı:

“Kamu idaresi savunmasında bundan sonraki işlemlerde mevzuat hükümlerine uyum hususunda dikkat edileceğini belirtmiş olmakla birlikte, bulgu konusu tespitin devam edip etmediği takip eden denetimlerde izlenecektir” demekle yetindiği görülüyor.

Doğrudan temin yöntemiyle yapılan alımlar, kamu zararına neden olma potansiyeli taşıyan bir uygulama olarak tartışılmaya devam ediyor. Mahkemeler, usulsüzlük tespit edilen bu tür işlemlerde genellikle görevi kötüye kullanma ve zimmet suçlarını değerlendiriyor. Ancak Yargıtay ve Danıştay kararlarında sıkça vurgulanan bir gerçek var: Suçun unsurlarının kesin ve inandırıcı delillerle ispatlanması gerekiyor. Bu eksiklikler nedeniyle birçok dosya beraatle sonuçlanıyor ya da kamu zararı yalnızca idari tazminle sınırlı kalıyor.

Sayıştay gibi denetim organları ise doğrudan teminle ilgili mevzuata aykırılıkları tespit etse de bu usulsüzlükleri mahkemeye taşıma konusunda yeterince etkili değil. Bu durum, doğrudan teminle yapılan işlemlerde sorumluluğun çoğunlukla idari düzeyde kalmasına ve cezai yaptırımların sınırlı uygulanmasına yol açıyor.

Son üç yazıda incelediğimiz yolsuzluk metodlarına karşı devlet mekanizmasının dışında, bir birey olarak neler yapabiliriz? Bir sonraki yazımızda hepimizin dişinden tırnağından arttırarak ödediği vergilerin harcandığı ihalelerin nasıl daha adil, daha kapsayıcı ve verimli yapılabileceğini masaya yatıracağız.