Sözde “Meclis”: Sayılarla giderek işlevsizleşen TBMM

ALİ SAFA KORKUT

Kısa Dalga - Anayasa’da 2017 yılında yapılan değişiklikle Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ne geçilmesi, yasama ve yürütme pratiklerinde önemli değişikliklere neden oldu.

Dünya’da benzerleri ancak otoriter sistemlerde görülen bu yeni sistem, Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin (TBMM) yürütmeyi denetleme ve yasama yetkilerini kullanmasını giderek zorlaştırdı.

Her iki yazılı soru önergesinden birinin yanıtsız bırakılması, TBMM’nin yürütme üzerindeki denetim yetkisinin daraldığının en somut göstergelerinden biri. Aynı şekilde, muhalefet partilerinin hazırladığı 2 bin 957 kanun teklifinin hiçbirinin komisyon gündemine dahi alınmaması da yasama yetkisinin sadece vekil çoğunluğunu elinde bulunduran iktidar blokuna ait olduğunu gösteriyor.

Komisyonlarda sınırlı müzakere, torba yasalar ve hızlandırılan görüşmeler de şekil olarak dahi muhalefetin yasa yapım sürecine katılımının sınırlarını gösteriyor.

Bu sürecin eş zamanlı bir diğer ayağını ise kanun sayısını dahi geçen Cumhurbaşkanlığı kararnameleri oluşturuyor.

Tüm bu göstergeler birlikte ele alındığında, sorulması gereken temel soru daha görünür hâle geliyor: Meclis, gerçekten halkın kendini yönetmesinin bir aracı olarak mı var yoksa demokrasi oyunun bir figüranı olarak mı?

İki soru önergesinden biri yanıtsız

TBMM’de milletvekillerinin bakanlara ve Cumhurbaşkanı yardımcılarına yönelttiği yazılı soru önergeleri, parlamenter denetimin en temel araçlarından biri olarak kabul ediliyor.

Bu önergeler, milletvekillerine kamuoyunu ilgilendiren konularda doğrudan bilgi talep etme imkânı sunarken, idarenin şeffaflığını ve hesap verme zorunluluğunu da güvence altına almayı amaçlıyor. Anayasa ve İçtüzük hükümlerine göre, bu soruların 15 gün içinde yanıtlanması gerekiyor. Süresi içinde verilen yanıtlar, denetimin işlerliğini ortaya koyarken, yanıtlanmayan veya geç yanıtlanan önergeler ise Meclis denetiminin fiilen aksadığını gösteriyor.

Bu nedenle yazılı soru önergelerinin sayısı kadar, ne ölçüde yanıtlandığı da Meclis’in yürütme karşısındaki konumuna dair önemli bir gösterge. Buna dair veriler, parlamentonun denetim yetkisinin pratikte nasıl işlediğini gösteriyor.

27’nci ve içinde bulunduğumuz 28’inci yasama dönemlerine ilişkin yazılı soru önergeleri verileri ise yaşanan dönüşümü ortaya koyuyor.

Dönemin TBMM Başkanvekili Süreyya Sadi Bilgiç’in 22 Nisan 2022’de paylaştığı verilere göre, 27’nci Yasama Dönemi’nde 5 bin 673 yazılı soru önergesinin 2 bin 657’si yanıtsız bırakıldı. Yani her iki önergeden birine yanıt verilmedi.

Parlamenter sistemde var olan ve yürütmeyi denetleme amacıyla kullanılan gensoru ve sözlü soru da Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ne geçişle birlikte kaldırıldı. Meclis araştırması ve soruşturması gibi kalan denetim yollarının ise çoğunluk partisinin oylarıyla büyük ölçüde işlevsiz kaldığı görülüyor.

İktidar, sadece iktidara ‘yanıt’ veriyor

Cevap verilmeyen önergelerin 2 bin 646’sı, yani yüzde 99’u muhalefet partilerine aitti.

Muhalefet milletvekillerinin önergelerinin yanıtlanma oranı yüzde 37 olurken, bu sayı Adalet ve Kalkınma Partisi (AKP) ile Milliyetçi Hareket Partisi (MHP) blokunda yüzde 86 oldu.

2 Haziran 2023’te başlayan 28’inci Yasama Dönemi’nde de tablo farklı değil.

TBMM Başkanvekili Bekir Boğzdağ'ın 16 Ekim'de paylaştığı verilere göre, bu dönemde toplam 33 bin 785 yazılı soru önergesi verildi. Bunların yalnızca 4 bin 949’u 15 günlük cevap süresi içinde yanıtlanırken, 7 bin 529’u hiç yanıtlanmadı. 17 bin 988 soru önergesi ise süresi geçtikten sonra yanıtlandı.

Hiç yanıtlanmayan soru önergeleri ile süresi geçtikten sonra yanıtlanan soru önergelerinin toplamı ise 25 bin 517.

Önergelerin 498’i AKP, MHP ve Hür Dava Partisi (HÜDA PAR) tarafından verilirken, bunların sadece yüzde 16’sı süresi içinde yanıtlandı. Muhalefetin verdiği 33 bin 287 önergede ise bu oran yüzde 14 oldu.

Ortaya çıkan genel tablo, Meclis’in yürütme üzerindeki denetim yetkisinin sadece biçimsel olarak varlığını sürdürdüğünü ortaya koyuyor. Özellikle 28’inci dönemdeki önergelerin yalnızca yüzde 14’ünün süresi içinde yanıtlanması, denetimin zayıflığını gösteriyor.

Muhalefetin kabul edilen kanun teklifi sayısı: Sıfır

Yazılı soru önergelerinde ortaya çıkan denetim tıkanıklığı, yasama faaliyetlerinde de benzer bir tabloyla tamamlanıyor.

28’inci dönemde TBMM’ye toplam 3 bin 304 kanun teklifi sunuldu. Bunların 2 bin 957’si muhalefet partilerinin vekillerinin imzasını taşıyordu ve değil kabul edilmek, hiçbiri gündeme dahi alınmadı.

Bu dönemde yalnızca AKP ve HÜDA PAR’ın kanun teklifleri gündeme alınırken, AKP’nin 100 teklifinin 100’ü de kanunlaştı. Yani AKP, teklifleri kanunlaşan tek siyasi parti oldu.

Bu tablo, Meclis’in yasa yapma yetkisinin biçimsel olarak tüm milletvekillerine açık olmasına rağmen pratikte yalnızca iktidar partisiyle sınırlandığını gösteriyor.

Denetim araçlarında yaşanan etkisizleşme ile yasama inisiyatifindeki bu daralma birlikte okunduğunda, TBMM’nin yalnızca yürütmeyi denetleme kapasitesini değil, çoğulcu yasa yapma karakterini de kaybettiği anlaşılıyor.

Yasalar nasıl yapılıyor?

Ancak sorun yalnızca hangi kanun tekliflerinin kabul edildiği değil, yasama sürecinin nasıl işlediği.

2017’deki Anayasa değişikliğiyle birlikte yasama-yürütme ilişkilerinin yeniden kurgulanması, TBMM’de hem komisyonların işlevini hem de Genel Kurul çalışmalarını köklü biçimde değiştirdi. Ortaya, nicel olarak hızlanan ancak nitelik olarak zayıflayan yasama pratiğine işaret eden bir tablo çıktı.

Parlamenter sistem döneminde komisyonlar, yasa tekliflerinin teknik açıdan olgunlaştırıldığı, iktidar ve muhalefet arasında müzakerelerin yürütüldüğü ve uzman görüşlerinin alındığı temel aşama niteliği taşıyordu. Bugün ise yasa teklifleri çoğunlukla iktidar partisinin oylarıyla kısa sürede komisyondan geçirilirken, maddeler hakkındaki teknik tartışmalar sınırlı düzeyde yapılıyor.

Yasa yapım hızı “göz kamaştırıcı”

Öyle ki Türkiye’de bir kanun teklifinin Meclis Başkanlığına gelişinden Genel Kurulda kabul edilmesine kadar geçen süre yalnızca 27 takvim günü.

2017 sonrası dönemde, bakanlıkların hazırladığı “kanun tasarısı” sisteminin kaldırılarak yalnızca “milletvekili teklifi” modeline geçilmesi de yasama kalitesindeki dönüşümün önemli başlıklarından biri. Bu değişiklik, birçok teklifin fiilen bakanlıklar tarafından hazırlanıp milletvekillerine imzalatıldığı yönündeki eleştirileri beraberinde getirdi. Üstelik eski tasarı sisteminde yer alan etki analizi, bütçe etkisi ya da sosyal etki raporu gibi belgeler de bu yeni modelde zorunlu olmaktan çıktı.

Genel Kurul’un işleyişi de benzer şekilde dönüşmüş durumda. Komisyonda hiç tartışılmamış maddeler Genel Kurul aşamasında son dakika iktidar önergeleriyle kanuna ekleniyor ya da değiştiriliyor. Buna karşın muhalefetin verdiği değişiklik önergelerinin büyük bölümü ise reddediliyor. Olağanüstü hâller için istisnai bir yöntem olarak tasarlanan “temel kanun” uygulamasının yaygınlaşması ise tekliflerin madde madde değil, bloklar hâlinde görüşülmesine neden oluyor.

Torba yasaların olağanlaşması da yasama pratiğindeki değişikliğin bir diğer göstergesi. Öyle ki 27’nci dönemde Genel Kurul’dan toplam 87 torba kanun geçti ve bunlar 378 farklı kanunu etkiledi.

Yalnızca Kasım 2022-Nisan 2023'te geçen 15 torba kanun bile 248 kanun maddesinde değişikliğe neden oldu.

Cumhurbaşkanlığı kararnameleri, kanun sayısını geçti

Meclis’te yasama ve denetim alanı bu ölçüde daralırken, Cumhurbaşkanlığı kararnameleri yoluyla yürütmenin düzenleme yetkisi olağanüstü artmış durumda.

Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi ile birlikte Cumhurbaşkanlığı kararnameleri, yürütmenin en etkili düzenleme araçlarından biri haline geldi. Öyle ki bugüne dek tam 189 farklı Cumhurbaşkanlığı kararnamesi yayımlandı.

Anayasa’ya göre Cumhurbaşkanı, yürütme yetkisine ilişkin alanlarda kararname çıkarabiliyor. Bununla birlikte, Meclis de kararnameleri her zaman kanunla değiştirme yetkisine sahip. Ancak Meclis çoğunluğunun yürütmeyle aynı siyasi çizgide olması nedeniyle bu yetki fiilen kullanıl(a)mıyor.

Bu nedenle Cumhurbaşkanlığı kararnameleri, zamanla idari düzenlemelerin ötesine geçerek kamu yönetiminin yapısını, kurumların görev alanlarını ve bürokrasinin işleyişini belirleyen temel metinler haline geldi. Birçok alanda düzenleme, Meclis’te ayrıntılı yasama süreci işletilmeden kararnameler yoluyla hayata geçiriliyor.

Öyle ki dönemin CHP İstanbul Milletvekili, şimdinin İstanbul Barosu Başkanı İbrahim Kaboğlu, bu duruma, 4 Temmuz 2019’da Genel Kurul’da “Biz burada 38 yasa çıkardık. Cumhurbaşkanı 41 Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkardı. Toplam sayı olarak, yasaların toplam maddesi 669, Cumhurbaşkanının kararname madde sayısı 1.915. Yani 3 misli daha fazla yasama çalışması yapılmış oldu sarayda” diyerek tepki gösterdi.