İBRAHİM EKİNCİ

Türkiye’de sadece siyasette “tek adam” sistemi yok, ekonomide de “tek adam” var. Ekonomideki tek adamlık nasıl kuruldu? İki yoldan gidilerek kuruldu. Birincisi yetkilerin Erdoğan’da toplanabilmesi için yetki kullanan bütün kurumların yetkileri, (ya mevzuatı değiştirilerek ya da iktidara hizmet motivasyonu ile dolu partili kadrolar atanarak) budandı. Resmi veya gayri resmi olarak. Türkiye’de artık, Merkez Bankası dahil, kanununun kendisine verdiği yetki ve görevleri kendi inisiyatifi ve ölçüleri içinde kullanabilen kurum kalmadı. İkincisi, İhale Kanunu 100’den fazla kez değiştirilerek… Neredeyse hükumet istediği ihaleyi istediğine verebilir kıvamına getirildi. Böylece dizinin birinci bölümünde de söylediğim gibi Türkiye’de kamu ihale pazarı rekabete kapatıldı. Son örnek neydi? Adabank’ın iktidarın yakın destekçisi Ahlatçı’ya satışıydı. Tek katılımcılı ihale! Haliyle açık artırmasız, firmanın verdiği teklife gidiyor.([i]) TMSF, banka için 210 milyon lira muhammen bedel belirlemiş. “Pazarlık”ta Ahlatçı 5 milyon artışla 215 milyon liraya (8 milyon dolar) banka sahibi olmuş. Banka “lisanstan” ibaret de değil. 50 milyondan fazla öz kaynağı var. Bu 14. ihale. Daha öncekilerde bunun 10 katına yakın teklif geldiği olmuş.

İşler böyle yürüyor artık. BirGün’ün haberiydi: “Saray, 306 adet mal ve hizmet alımının 285’ini İhale Yasası’nın dışına çıkarak yaptı. Cumhurbaşkanlığı, yılın ilk yarısında 973 milyon TL’lik alımı doğrudan ya da istisna yöntemiyle gerçekleştirdi.”

Haberde “İhale Yasası’nın dışına çıktı” diyor ama durum şu: İhale yasasının kendisi ihale yasasının dışına çıkmaya izin veriyor! Bahsettiğim “kıvam” o kıvam. 4734 sayılı İhale Kanunu istisnalar (Madde 3) bölümünde bazı kurumların 62.124.498 lirayı aşmayan alımları kanundan istisna edilmiş durumda. Bazı kurumlar (CB, Varlık Fonu, Botaş gibi) doğrudan doğruya kapsam dışı.

Nasıl oldu bunlar? Bunu anlatacağım ama önce şunu söyleyeyim… Türkiye’de kamu ihale yasası düzeltilmeden (ve katiyetle uygulanmadan) ekonomiyi krizden çıkarmanın olanağı da yoktur. Çünkü o kanaldan sadece bir kamusal varlık paylaşımı gerçekleşmiyor, aynı zamanda kamu kaynakları “proceler” üzerinden soğuruluyor. En bariz örneği 150 milyar dolarlık “garanti yükü”dür. Biliniyor. Buna ekonomi mi dayanır?

Bir kanun, elbette günün şartlarına, teknolojik gelişmelere, ihtiyaçlara göre değiştirilebilir. İfade yanlışlıkları, kapalı kalmış, uygulamada sorun çıkaran tarafları revize edilebilir. 4734’te böyle değişiklikler de yapıldı. Limitler, eğikler sürekli güncellendi. Ancak iğin esasına dokunan değişiklikler de yapıldı. Bunları incelediğimizde üç yönde ilerleme görüyoruz:

İstisna kapsamı sürekli genişletildi

İdarenin takdir yetkisi genişletildi

Pazarlık, davet ve doğrudan temin usullerinin payı arttı.

Bunun sonucu nedir?

2005’ten 2022’ye, açık ihale usulü ile ihale sayısının payı geriledi. Diğer usullerin (belli istekliler arasında ihale, pazarlık usulü ve doğrudan temin) payı arttı. Dizinin birinci bölümünde rakamları verdim.

Kanundaki bu değişiklikler, “işleri kitabına uydurmak için”, ihalelerin istenilen gruplara verilmesine kanuni zemin yaratmak ve için yapıldı. AKP döneminde, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nda ilk değişiklik 30 Temmuz 2003 tarihli, 4964 sayılı “Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun”la yapıldı. 2008’de çok daha geniş çaplı değişiklikler geldi. Aslında 2008 yılı değişiklikleri AKP’nin hükümet etme karakteristiği bakımından çok çarpıcıdır. Şimdi AKP Ekonomide Ne Yaptı isimli kitabımda da yayımlanan “İhale Kanunu’nun bağına gelenler” bölümünden yararlanarak olup biteni genel hatlarıyla görelim:

Komisyon oluşumları ile oynama

Uygulamanın en aktif kurumları ise pek tabi ihale komisyonlarıdır. Bu komisyonların yetkili ve yeterli kişilerden oluşması tayin edici önemdedir. Kanunun ilk halindeki “tanımlar” maddesinde “ihale yetkilisi” şöyle tanımlanıyor: “İdarenin, ihale ve harcama yapma yetki ve sorumluluğuna sahip kişi veya kurullar.”

“İhale” ve “harcama yapma” yetkisi ifadesi, idarelerde belli bir makam seviyesindeki yetkilileri veya kurulları işaret ediyor.

AKP bunu değiştirdi. Tanıma, “usulüne uygun olarak yetki devri yapılmış görevliler” ibaresini ekledi. Başka bir ifade ile kurumlarında “ihale ve harcama yapma yetki ve sorumluluğu” olmayan kişilerin de ihale yapmalarının, esasta komisyon oluşumları ile oynamanın yolu açılmış oldu. Elbette ki vekalet sistemi bir kurumdur ve gereklidir. Hayatta yeri vardır. Ancak, ihalelerin doğru şekilde yapılması temel amaç olsaydı, diğer asil üyelerin çoğunluk sağlaması şartıyla herhangi bir komisyon üyesinin vekaletle temsili de ihtiyacı karşılardı. Oysaki eski tanıma eklenen yeni ifade bir sınırlama öngörmüyor. Öyle ki asli üyelerin tamamının vekaletle temsil edildiği komisyonlar kurmak mümkün hale getirilmiş oluyor. Bu açık kapı, her hangi bir ihalenin her hangi bir gruba, kişiye verilmesini sağlamak isterken, rıza göstermeyen “uyumsuz” komisyon üyelerini aşmanın bir yolu olarak da pekala kullanılabilir. AKP’nin ilk grup değişikliklerinden birisi budur. Komisyon oluşumları ile ilgili sınırlamayı ağındırma anlamına gelen bu uygulama diğer değişikliklerin ruhuyla örtüşmektedir.

"Resmi ilişkili kişi" tanımının ucu açık kaldı"

Kanunun ilk halinde (Madde 9) “yaklaşık maliyet” ile ilgili ifade şöyle:

“…ihalesi yapılmadan önce idarece, her türlü fiyat araştırması yapılarak KDV hariç olmak üzere yaklaşık maliyet belirlenir (…) ihale sonuçlanıncaya kadar gizliliği korunur.”

Bu ifade tam açık olmamakla birlikte, “yaklaşık maliyet” rakamının kimler tarafından bilineceğini içerili olarak veriyor: Doğal olarak araştırmasını yapan yetkililer ile ihale komisyon üyeleri!

Ancak hangi ihtiyaçtan, bilinmez, AKP bunu da değiştirdi.

2003’deki değişiklikte “yaklaşık maliyetin ihale sonuçlanıncaya kadar gizliliği korunur” ibaresi atılarak, yerine şu eklendi:

“Yaklaşık maliyete ihale ve ön yeterlik ilânlarında yer verilmez, isteklilere veya ihale süreci ile resmî ilişkisi olmayan diğer kişilere açıklanmaz.”

Bu ibare ile kanunda yeni bir gedik açılmış oldu! Çünkü, “ihale süreci ile resmî ilişkisi olmayan diğer kişiler” tanımlanmadı. Eğer ki “yaklaşık maliyeti hesaplayan, tespit eden kişiler ve ihale komisyonu dışında” denilmiş olsaydı, sınır çok net çizilmiş olurdu. “Resmi ilişkisi olmayan kişiler” denilince, ucu açık kaldı. Örneğin EÜAŞ’ın bir ihalesi söz konusu olduğunda, Enerji Bakanlığı’nın ilgili daire başkanı, genel müdürlüğü, müsteşarlığı (veya bakan yardımcılığı), bakan, başbakan… Bu “resmi ilişki” silsilenin nereye kadar gideceği belirsiz kaldı. Böylece isteklilerden gizli tutulması gereken önemli bir bilginin sızdırılma riski artmış oldu.

"Muhasebeci belgesi" yeterli

“İhaleye katılımda yeterlik kuralları”nı düzenleyen Madde 10’da, isteklilerden istenecek belgeler sayılırken, kanunun ilk halinde, “bankalardan temin edilecek isteklinin malî durumu ile ilgili belgeler” ile “isteklinin bilançosu veya bilançosunun gerekli görülen bölümleri” deniliyordu. 2003’teki değişiklikte, bu son ibare şu hale dönüştürüldü:

“İsteklinin, ilgili mevzuatı uyarınca yayınlanması zorunlu olan bilançosu veya bilançosunun gerekli görülen bölümleri, yoksa bunlara eşdeğer belgeleri…”

Bilanço açıklamak zorunluluğu olmayan şirketlerin ihalelere katılımının yolunu açmak amacıyla “bilançoya eğ değer belgeler” ibaresinin getirilmesi isabetli görünüyor. Ancak burada sorun, bu belgelerin sağlamlığını gözetmekte düğümleniyor. Madde 35’in b fıkrasında, “serbest muhasebeci, yeminli mali müşavir veya serbest muhasebeci mali müşavirce standart forma uygun olarak düzenlenen belge” de yeterli görülüyor. Dolayısıyla bu şirketlerin ücretlerini ödeyerek hizmet aldıkları muhasebeci ve mali müşavirlerinden ola ki gerçeğe uygun olmayan belge hazırlatabilmeleri ihtimalini önleyecek bir unsur bulunmuyor. Kanundaki bu değişiklik bir güvenlik açığı, bir kalite aşınması anlamına geliyor.